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政策法規zhengcefagui

【重點(diǎn)關(guān)注】《天然氣行業(yè)改革總體方案》

時(shí)間:2017-10-14 08:04 閱讀:999


       年關(guān)將至,萬(wàn)眾矚目的《石油天然氣行業(yè)改革總體方案》依舊難產(chǎn)。前不久發(fā)改委副主任連維良到中石油調研時(shí)表示改革方案正在抓緊制定中,也有專(zhuān)家預言方案最早將于2017年上半年出臺。油氣體制改革要求完善天然氣市場(chǎng)和價(jià)格體系,推進(jìn)基礎設施向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放、網(wǎng)運分開(kāi)、輸銷(xiāo)分離,建立公開(kāi)公平透明的天然氣市場(chǎng)。改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,盡管受制于多重矛盾和利益沖突,諸多問(wèn)題長(cháng)期懸而未決,但從改革的緊迫性及可行性出發(fā),筆者認為天然氣體制改革應抓住主要矛盾取得突破,集中精力在價(jià)格機制改革、管網(wǎng)獨立及第三方準入。


價(jià)格機制改革


       天然氣價(jià)格改革的終極目標是形成市場(chǎng)化的定價(jià)機制。按照“放開(kāi)兩頭、管住中間”的思路,將放開(kāi)天然氣上游門(mén)站價(jià)和下游非居民用氣價(jià)格,政府只監管具有自然壟斷性質(zhì)的管道運輸價(jià)格和配氣價(jià)格。以目前情況來(lái)看,價(jià)格機制涉及的上、中、下游齊發(fā)力,均取得重大進(jìn)展。


       門(mén)站價(jià)格方面:自去年11月門(mén)站價(jià)格下調0.7元/立方米之后,今年11月20日中石油發(fā)文通知各省門(mén)站價(jià)格上漲10-15%,邁出了上游企業(yè)自主調節價(jià)格的關(guān)鍵一步。后期改革落腳點(diǎn)則可能集中在擇機摒棄“市場(chǎng)凈回值”定價(jià)法,氣價(jià)與油價(jià)脫鉤,順利過(guò)渡到完全市場(chǎng)定價(jià)方面。今年11月26日,上海石油天然氣交易中心在上海正式掛牌運營(yíng),經(jīng)過(guò)一年多的運營(yíng),2016交易中心單邊交易量將突破150億方??梢?jiàn)交易中心在推動(dòng)線(xiàn)下交易向線(xiàn)上轉移,非居民用氣公開(kāi)透明交易方面發(fā)揮了巨大作用。按照改革的早期設想,交易中心將力爭用2-3年時(shí)間來(lái)完成全面實(shí)現非居民用氣的公開(kāi)透明交易。與此同時(shí),城市門(mén)站價(jià)格正在福建試點(diǎn)市場(chǎng)化改革,取得成功經(jīng)驗后將向全國推廣。


       中游管道方面:今年10月12日,發(fā)改委出臺《天然氣管道運輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價(jià)成本監審辦法(試行)》。兩個(gè)《辦法》明確,天然氣管道運輸價(jià)格定價(jià)時(shí),準許收益率按管道負荷率不低于75%取得稅后全投資收益率8%的原則確定。新的天然氣管道運輸價(jià)格管理辦法,從原來(lái)的“一線(xiàn)一價(jià)”改為“一企一率”,使得管輸價(jià)格和門(mén)站價(jià)格分離,管網(wǎng)企業(yè)的收益率被固定下來(lái)。不同管道之間的效益“交叉補貼”,不僅保證效益差的管道能夠正常運營(yíng),也使得管道的整體收益被拉平。從管輸新政對價(jià)格影響來(lái)看,一方面部分高價(jià)管道的暴利時(shí)代或將終結,給下游企業(yè)真正減負。另一方面,管道干線(xiàn)的管輸費改革為屬于政府監管范疇內的省網(wǎng)管輸價(jià)和配氣價(jià)改革做了良好鋪墊。下一階段,管道改革重點(diǎn)工作是改革城市管網(wǎng)的服務(wù)價(jià)格,預計將涉及不同地區的定價(jià)方法選擇和以及監管模式的改革。


       下游用氣價(jià)格方面:全國范圍內的居民用氣價(jià)格實(shí)行階梯氣價(jià),需理清居民用氣與工業(yè)、商業(yè)用氣的交叉補貼,繼而推動(dòng)居民用氣和非居民用氣價(jià)格并軌。由于目前居民用氣和非居民用氣價(jià)格兩者之間存在0.3元/立方左右的差價(jià)。因此,較為現實(shí)的并軌方案是采用“高掛”,即提高居民用氣價(jià)格,但天然氣作為民生產(chǎn)品牽扯方方面面,還需陸續在國內各地舉行聽(tīng)證會(huì ),高掛很難在短期內兌現。而交叉補貼的解決辦法,可以采取政府補貼、從管輸價(jià)格劃撥以及成立專(zhuān)門(mén)的補貼基金等方式。


管網(wǎng)獨立


       管道獨立是大勢所趨。此前成立國家管網(wǎng)公司呼聲較高,但實(shí)際操作難度大,諸多問(wèn)題亟待解決。譬如管網(wǎng)公司自身定位于上下游一體化公司,抑或從屬于“兩桶油”,還牽扯到原有管道的資本結構,是否會(huì )出現新的壟斷等問(wèn)題。而集中精力在推動(dòng)管網(wǎng)獨立上或許難度要小得多,步伐也更快。有專(zhuān)家提出,管道可從財務(wù)獨立、法律獨立再到統一調度三大階段分步驟進(jìn)行。通過(guò)混合所有制改革,采取國有資本控股、多種社會(huì )資本參與的方式成立獨立法人,實(shí)現自主經(jīng)營(yíng)實(shí)體。除此之外,管道獨立配套改革也需同步進(jìn)行,包括管網(wǎng)分離、網(wǎng)運分開(kāi);科學(xué)合理制定管輸費;加強政府對管道的監管;處理好第三方開(kāi)放問(wèn)題等。


       2016年11月20日,中石油天然氣銷(xiāo)售體制改革,對天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)實(shí)行“天然氣銷(xiāo)售分公司—區域天然氣銷(xiāo)售分公司”兩級管理架構,組建北方、東部、西部、西南、南方5大區域公司。中石油成立天然氣銷(xiāo)售分公司旨在正式拆分天然氣銷(xiāo)售和管道業(yè)務(wù),正是積極響應“管網(wǎng)分離、網(wǎng)運分開(kāi)”的改革要求,且管網(wǎng)分離更加利于政府有效監管。


第三方準入


       第三方準入,重在打造“兩大開(kāi)放”,實(shí)現上游勘探開(kāi)發(fā)的開(kāi)放和基礎設施開(kāi)放。


       上游開(kāi)放,即鼓勵多元投資主體公平進(jìn)入資源勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。近期國土資源部副部長(cháng)趙龍在介紹《全國礦產(chǎn)資源規劃(2016-2020年)》時(shí)表示,“十三五”期間,我國將依據油氣體制改革總體方案,穩步推進(jìn)油氣勘查開(kāi)采體制改革,逐步放開(kāi)上游勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng),引入社會(huì )資本。新疆地區先行,除了順利完成首輪油氣勘查區塊公開(kāi)招標,在煤制氣外輸管道成功引進(jìn)了多元投資,還設立油氣勘探專(zhuān)項基金。此外,新疆計劃在八年內設立新疆烏魯木齊國際礦業(yè)權交易平臺。未來(lái)新疆的成功經(jīng)驗將被推廣至全國,但在區塊選擇上應兼顧公平、降低民企進(jìn)入門(mén)檻。


       管網(wǎng)設施開(kāi)放方面,2014年2月,國家能源局出臺了《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法(試行)》,但受制于油氣管網(wǎng)的整體運輸能力有限以及管網(wǎng)所有公司維護既得的壟斷利益,兩年來(lái)管網(wǎng)設施向第三方開(kāi)放的實(shí)際效果欠佳。2016年9月7日,國家能源局公布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設施開(kāi)放相關(guān)信息公開(kāi)工作的通知》,為深入推行《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法(試行)》明確了實(shí)施細則。僅時(shí)隔三個(gè)月,12月7日,中石油西氣東輸管道公司與廣匯能源簽訂框架協(xié)議,中石油西氣東輸管道將向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷(xiāo)轉運站實(shí)施第三方開(kāi)放。與此同時(shí),煤層氣大省山西也有望通過(guò)西氣東輸山西段實(shí)現代輸。


       然而,進(jìn)口LNG接收站向第三方開(kāi)放則進(jìn)展較快。2014年8月份,中石油率先嘗試向第三方用戶(hù)公平開(kāi)放使用江蘇LNG接收站的富余能力,在國內首次成功利用卸船窗口期。隨后,中石油又陸續向新奧、廣匯甚至外企開(kāi)放了LNG接收站租賃。目前廣匯啟東LNG接收站建設進(jìn)入尾聲,計劃明年4-5月正式投入運營(yíng);另悉新奧舟山LNG接收站也有望于2018年竣工投產(chǎn)。未來(lái),改革需進(jìn)一步明確接收站向第三方開(kāi)放細則,繼續放寬新建接收站限制,鼓勵更多形式資本進(jìn)入。要放開(kāi)進(jìn)口氣源限制,實(shí)現氣源多元化。在美國越來(lái)越多的LNG出口加速全球LNG供應寬松的大環(huán)境下,我國作為主要消費國的LNG議價(jià)能力大幅提升,或降低我國對俄羅斯管道氣的依賴(lài)。


       綜上,天然氣體制改革應立足于實(shí)行網(wǎng)運分開(kāi)、放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù),促進(jìn)市場(chǎng)化,同時(shí)強化監管。改革應抓主要矛盾,有所為有所不為,集中精力在天然氣價(jià)格機制改革、管道獨立以及基礎設施放寬準入。隨著(zhù)各項關(guān)鍵領(lǐng)域改革相繼取得突破,市場(chǎng)競爭隨之加劇,政府角色額將跟隨由運動(dòng)員到裁判員轉變,使得市場(chǎng)在資源配置中真正起決定作用。


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